چكیده
«ارزيابي تأثيرات اجتماعي تلاش فكري براي كاربرد علوم اجتماعي در قالبي ميانرشتهاي براي ارزيابي
شرايط تحقق قوانين، سياستها و برنامهها با بيشترين موفقيت و كمترين مسائل و چالش‌هاست. به بيان
ديگر؛ ارزيابي تأثيرات اجتماعي سياستها ميكوشد از يكسو، پيامدهاي احتمالي سياستها و قوانين را برآورد نمايد و ازسوي ديگر؛ راهكارهايي لازم براي حذف يا كاستن از تأثيرات منفي و تقويت تأثيرات مثبت ارائه دهد.
شواهد عيني بسياري كه پيامدهاي منفي سياستها و قوانين را نشان ميدهد، ضرورت تدوين قوانيني در اين خصوص را بيش از پيش نمايان كرد. قانون انجام ارزيابيهاي اجتماعي از اواسط دهه 1970ميلادي بهتدريج در كشورهاي مختلفي به تصويب رسيده است. در همين راستا در سال 1396با تلاش نمايندگان محترم مجلس شوراي اسلامي ايران، اين موضوع نيز در ذيل ماده (80) قانون برنامه ششم توسعه براي پيشگيري و كاهش ناهنجاريها و آسيبهاي اجتماعي ناشي از اقدامات توسعهاي
گنجانده و مقرر شد سازمان امور اجتماعي به كمك دستگاههاي مختلف آييننامه اجرايي آن را تدوين و به تصويب هيئت وزيران برسانند.
ـ بنابر گزارش سازمان امور اجتماعي كشور براي اجراي اين ماده قانون، كارگروهي متشكل از دستگاههاي اجرايي مختلف تشكيل و طي برگزاري جلسات و نشستهاي تخصصي، درنهايت آييننامه اجرايي اين ماده با تأخير چهارساله تدوين شده است.
ـ تأخيرهاي چندساله دستگاههاي متولي اين حوزه، مؤيد اين مسئله است كه اكثر اقدامات صورتگرفته، بيشتر در قالب نوعي «روزمرگي نظام اداري ـ اجرايي» تعريف ميشود. بهطوريكه بيشتر از همه، زمان مجريان قانون به طي رويهها و فرايندهاي بوروكراسي پيشين معطوف بوده و كمتر طرح و برنامه خلاقانه و نوآورانهاي در دستور كار بوده است.
ـ اگرچه موضوع پيوست اجتماعي در لايحه (35مادهاي) دولت لحاظ نشده؛ اما اين حكم در مجلس شوراي اسلامي در قالب جزئي از ماده ( 80) به احكام قانون برنامه ششم توسعه اضافه شده است. عدم توجه دولت به موضوع پيوست اجتماعي در برنامههاي كلان توسعهاي در تدوين لايحه نيز مؤيد كماهميت تلقي شدن اتخاذ ملاحظات اجتماعي در اجراي برنامههاي توسعهاي است و گويي صرف توجيه اقتصادي براي اجراي برنامهها كفايت دارد.
ـ هرچند فرايندي رويهاي براي تدوين آييننامه اجرايي و همچنين شرح خدمات نمونه براي انجام مطالعات پيوست اجتماعي طيشده؛ ولي نسبت به زمانبندي قانون برنامه ششم توسعه بسيار كُند پيش رفته است. درواقع انتظار ميرفت اين قانون مهم، زودتر اجراييشده و حداقل پروژههاي عمراني تصويب شده براي سال 1399داراي پيوست اجتماعي ميشدند تا با شناسايي تأثيرات اين پروژهها، برنامههاي اقدام جبراني و پيشگيرانه براي كاهش آسيبهاي اجتماعي ناشي از اين اقدامات، تدوين شود، اما بررسي اقدامات صورت گرفته نشان ميدهد در حالت خوشبينانه ممكن است اين آييننامه براي سال 1401 يعني پايان قانون برنامه ششم توسعه اجرايي شود.
ـ با توجه به وقفه طولاني مدت در اجراي اين حكم از قانون برنامه كه بعد از گذشت چهار سال هنوز مقدمات تدوين آييننامه اجرايي در دستور كار بوده است، بهنظر ميرسد متناسب با منطق ارزيابي ميزان تحقق احكام قانون برنامه، اين حكم تحقق پيدا نكرده و ضروري است دستگاههاي متولي ضمن تسريع در روند اجراييسازي اين حكم، سازوكارهاي لازم براي توجه جدي به موضوع پيوست اجتماعي را فراهم آورند. تجارب نشان ميدهد عموما ميزان تحقق برنامههاي توسعه به دليل عدم انجام فرايندهاي ارزيابي و پايش، چندان قابل قبول نيست؛ اما وراي پرداختن به دلايل عدم تحقق كلي قوانين برنامههاي توسعه، مهمترين دلايل عدم تحقق اين حكم خاص از نظر كارشناسان و صاحبنظران به اين موارد ميتوان اشاره كرد: شكلگيري و نهادينه شدن ساختار برنامهريزي بخشي، مقاومت دستگاههاي اجرايي ـ عمراني، كماهميت انگاشتن آييننامه‌ها، تغيير مديران و نمايندگان دستگاههاي اجرايي، كماهميت بودن زمان در نظام برنامهريزي كشور، نوپا بودن موضوع پيوست اجتماعي، مبهم بودن ساختار اجرايي پيوست اجتماعي در آييننامه مصوب هيئت
دولت، ضعف نظارت حاكميتي و مردمي، تعارض منافع دستگاهها و عدم هماهنگي. براي رفع اين موانع و تسريع در اجراي پيوستنگاري اجتماعي ميتوان به برخي پیشنهادهای تقنینی و نظارتی اشاره كرد، ازجمله:
ـ گنجاندن مجدد موضوع پيوست اجتماعي در طراحي كليه برنامههاي كلان توسعهاي، ملي و بومي در قانون برنامه هفتم توسعه و احكام دائمي برنامه هاي توسعه،
ـ الزام به پيوستنگاري اجتماعي سياستها، قوانين و برنامههاي نهادهاي تقنيني و مجري،
ـ لحاظ كردن زمانبندي و ضمانت اجرايي لازم براي اجراي اين حكم،
ـ تجارب ديگر كشورها نيز نشان ميدهد، نهادينه شدن انجام ارزيابيهاي اجتماعي سياستها، برنامه و پروژهها همواره با موانع مختلفي از طرف دستگاههاي اجرايي مواجه بوده و امري زمانبر است. بنابراين، پيگيري مستمر دستگاههاي نظارتي مانند مجلس شوراي اسلامي، سازمان بازرسي كل كشور و همچنين ديوان محاسبات براي اجراي آن، بسيار مهم است. همچنان كه رهبر معظم انقلاب نيز مسئولين را به لحاظ كردن «پيوست عدالت» سفارش كرده است، بايد آموزش و فرهنگسازي براي تبديل پيوست
اجتماعي به مطالبهاي عمومي از طرف نهادها و تشكلهاي اجتماعي، مورد توجه قرار گيرد.
ـ تحقق پيوستنگاري اجتماعي نوعي تضمين براي عادلانه شدن اقدامات توسعه بهويژه در راستاي
منافع گروههاي حاشيهاي و بيصداي جامعه به شمار ميرود. ازاينرو، اختصاص بودجهاي مستقل و ساختاري مجزا براي انجام نهادينه شدن مطالعات پيوستنگاري اجتماعي سياستها و برنامههاي عمراني ضروري به نظر ميرسد.
مقدمه
تجربه سالهاي متمادي اجراي اقدامات توسعهاي و پروژههاي عمراني براساس رويكردي عمدتا اقتصادي و بدون ملاحظه تأثيرات زيستمحيطي، فرهنگي و اجتماعي‌اي كه اين اقدامات و پروژهها به‌جا ميگذارند، خوشايند نبوده است. اگرچه جهان در سه دهه گذشته بر اين امر آگاهي يافته و بروز ايدههايي نظير توسعه پايدار نيز محصول همين آگاهي است، اما اين آگاهي با تأخير به كشور ما راه يافته است. عموما اقدامات توسعهاي بهسادگي به اهدافي كه براي آنها در نظر گرفته ميشود دست نمييابند و دستيافتن
به اين اهداف نيازمند فراهم شدن شرايط اجتماعي خاصي است. علاوه بر اين وقتي تأثيرات اجتماعي
اقدامات توسعهاي لحاظ نميشوند، اجراي موفقيت‌آميز آنها نيز به علت طيفي از مسائل نظير مقاومت مردمي، عدم مشاركت مردم در پيشبرد اقدامات يا عواقب ناشي از تأثيرات منفي آن تحقق پيدا نميكند. از طرف ديگر اقدامات توسعهاي در عين حال كه ميتوانند نتايجي خوشايند داشته باشند، قادرند انبوهي از مسائل نظير فرسايش سرمايه اجتماعي، تخريب محيط زيست، ايجاد تضاد ميان دولت و مردم، مسائل و انحرافات اجتماعي، نقض حقوق قانوني مردم و ايجاد تبعيضهاي اجتماعي را نيز بههمراه داشته باشد
و بروز مسائل مرتبط با هريك از اين مقولات، دقيقا ضدتوسعه‌اي به شمار ميروند (فاضلي، 11، 1389.) نمونه عيني اين قبيل مسائل در انجام پروژههاي بزرگ مرتبط با صنعت نفت و گاز، پتروشيمي و سدسازي كاملا هويداست. پژوهش‌هاي اجتماعي در مناطق نفت خيز مانند خارک، عسلويه و بهرگان نشان ميدهد كه بهدليل بيتوجهي به مطالعه و شناخت پيامدهاي اجتماعي توسعه صنعت نفت در اين مناطق، چالشها و مشكلات متعددي بروز نموده و روزبهروز هزينههاي بهرهبرداري و استخراج را نيز افزايش داده و موجب
شكلگيري يك وضعيت دوقطبي مخرب در اين مناطق شده كه دامنه نارضايتيهاي جوامع محلي را بسيار گسترده كرده است (گزارش پيامدهاي اجتماعي توسعه صنعت نفت در خارک، بهرگان و عسلويه، 1387)
در حالي كه ميتوان طي برنام‌هاي مشخص به اين مهم دست يافت، بهطوري كه با كمك انجام ارزيابيهاي اجتماعي قبل، حين و بعد از اجراي اين قبيل پروژهها، براي نيل به توسعه اجتماع علاوه بر افزايش تأثيرات مثبت و كاهش تأثيرات منفي به پايداري توسعه اقتصادي و اجتماعي و منافع حاصل از آن در مناطق اجراي پروژهها كمك نمود. مرور تصميمات و اقدامات متوليان امر طي اين سالها نشان ميدهد، حلقه مفقوده سياستگذاري در ايران، ضعف سويه‌هاي اجتماعي در تصميمسازي و تصميمگيري است كه اين امر نيازمند ايجاد بستري براي ظهور و بروز دارد. چنين بستري از رهگذر ارزيابي تأثيرات اجتماعي يا همان پيوست اجتماعي (عدالت) عبور ميكند و اين امر در ايران عليرغم تلاشها، چندان فروغي نداشته است و تصميمات بيشتر از اينكه در جرگه اجتماعيات مورد بحث، بررسي و ارزيابي قرار گيرند؛ با كمترين پشتوانه اجتماعي و صرفا با اتكا به توجيه اقتصادي، تصميمات اتخاذ ميشوند.
امروزه مطالعات ارزيابي تأثيرات اجتماعي، پيشرفت چشمگيري در دنيا داشته و مفهومي بين‌المللي است كه داراي مراحل و روشهاي خاصي است، اما در ايران تاكنون اين امر مورد توجه كافي نظام سياستگذار قرار نگرفته است. در چنين شرايطي نظر به اهميت توجه و اجراي اين نوع ارزيابي، تدوين راهنماي عمل و طراحي مدلي بومي براي انجام مطالعات ارزيابي تأثيرات اجتماعي پروژههاي عمراني و همچنين سياستها و برنامههاي كلان كشور با لحاظ ويژگيها و شرايط آن، ضرورتي انكارناپذير است. با عنايت به ضرورت انجام مطالعات پيوست اجتماعي در برنامههاي كلان توسعهاي در ذيل ماده (80) قانون برنامه ششم توسعه كه كليت آن ناظر به پيشگيري و كاهش ناهنجاريها و آسيبهاي اجتماعي در كشور است، حكمي به شرح ذيل آمده است:
جزء « 2» بند «الف» ماده ( 80)قانون برنامه ششم توسعه: تهيه و تدوين پيوستهاي اجتماعي در طراحي
كليه برنامههاي كلان توسعهاي، ملي و بومي با توجه به آثار محيطي آنها و بهمنظور كنترل آثار يادشده و
پيشگيري از ناهنجاريها و آسيبهاي اجتماعي با تصويب شوراي اجتماعي كشور.
تبصره ـ آييننامه اجرايي اين بند به پيشنهاد وزارت كشور (سازمان امور اجتماعي) به تصويب هيئت وزيران
ميرسد.
حكم فوق با نيت كنترل و كاهش ناهنجاريها و آسيبهاي اجتماعي ناشي از اجراي برنامه‌هايتوسعهاي مصوب شده و انتظار ميرود دستگاه مجري طي سالهاي اجراي قانون برنامه ششم توسعه،سازوكارهاي اجرايي شدن اين حكم را فراهم آورده و در راستاي نيات قانون برنامه گام برداشته باشد.اكنون كه سال پاياني قانون برنامه ششم توسعه است؛ در اين گزارش تلاش بر آن است ضمن مرور اقدامات انجام شده توسط دستگاه مجري، ميزان تحقق و موانع اجراييسازي اين حكم بررسي شود.
بررسی كارشناسی اقدامات
مجموعه اقدامات انجام شده توسط دستگاههاي متولي موضوع پيوست اجتماعي جزء « 2» بند «الف» ماده ( 80)به شرح ذيل است:
ـ بنابر گزارش سازمان امور اجتماعي (1400 )با ابلاغ قانون برنامه ششم توسعه، در راستاي تدوين آييننامه اجرايي جزء « 2»بند «الف» ماده (80 )کارگروهی در وزارت كشور تشكيل شده است و طي برگزاري جلسات و نشستهاي تخصصي درنهايت، آييننامه اجرايي اين ماده با تأخير چهارساله تدوين شده است.
ـ ازجمله اقداماتي كه توسط دستگاههاي متولي اين موضوع انجام شده است؛ ميتوان به برگزاري نشستها و جلسات و مطالعات اوليه سازمان امور اجتماعي كشور پيرامون موضوع پيوست اجتماعي اشاره كرد كه اين سازمان نتايج اين اقدامات را در قالب تدوين كتابي با عنوان «پيوستنگاري اجتماعي؛ مباني
و اصول، تجارب جهاني و داخلي» منتشر كرده است كه البته تأخيرهاي چندساله دستگاههاي متولي اين حوزه، مؤيد اين مسئله است كه اكثر اقدامات صورتگرفته، بيشتر در قالب نوعي «روزمرگي نظام اداري ـ اجرايي» تعريف ميشود. بهطوريكه بيشتر از همه، زمان مجريان قانون به طي رويهها و
فرايندهاي بوروكراسي پيشين معطوف بوده است و كمتر طرح و برنامه خلاقانه و نوآورانهاي در دستور كار بوده است و گويي فرايندها و رويه‌هاي اداري و برگزاري جلسات متعدد و گزارشهاي پژوهشي بر نتايج و نيات تدوين قانون، اولويت داشته است.
ـ همچنين به موجب تكليف مندرج در ماده (4 ) آييننامه اجرايي جزء «2 » بند «الف» ماده (80) قانون برنامه پنجساله ششم توسعه كشور، مطالعات اجتماعي بايد در قالب شرح خدمات نمونهاي كه توسط سازمان برنامه و بودجه كشور با همكاري مراكز پژوهشي و دانشگاهي و دستگاههاي اجرايي ذيربط
تهيه شده و به تصويب شوراي اجتماعي كشور ميرسد، انجام شود كه اين مهم تاكنون (شهريورماه 1400) تحقق پيدا نكرده است.
ـ اگرچه موضوع پيوست اجتماعي در لايحه ( 35مادهاي) دولت لحاظ نشده است؛ اما اين حكم درمجلس شوراي اسلامي در قالب جزئي از مکاده (80) به احكام قانون برنامه ششم توسعه اضافه شده است. عدم توجه دولت به موضوع پيوست اجتماعي در برنامه هاي كلان توسعهاي در تدوين لايحه نيز مؤيد
كماهميت تلقي شدن اتخاذ ملاحظات اجتماعي در اجراي برنامههاي توسعهاي است و گويي صرف توجيه اقتصادي براي اجراي برنامهها كفايت دارد. در اين رابطه، ديدگاه حاكم (غالبا نگاه اقتصادي) اين است كه پول ميتواند هرگونه اثرات منفي پروژهها را جبران نمايد. لذا نگراني چنداني از بابت پيامدهاي
اجتماعي وجود نداشته است. در اين ديدگاه توجهي به اين امر نميشود كه تا چه حد اجتماع محلي و نظام همسايگي براي مردم مهم است؛ لذا به شبكههاي اجتماعي كه پايههاي اصلي تأمينكننده حمايت براي مردم در مقابل سختيها و استرسها هستند، توجهي صورت نميگيرد.
ـ در مورد پيوستنگاري اجتماعي نيز هرچند فرايندي رويهاي براي تدوين آييننامه اجرايي و همچنين شرح خدمات نمونه براي انجام مطالعات پيوست اجتماعي طي شده؛ ولي نسبت به زمانبندي قانون برنامه ششم توسعه بسيار كُند پيش رفته است. درواقع انتظار ميرفت اين قانون مهم، زودتر اجرايي
شده و حداقل پروژههاي عمراني تصويب شده براي سال 1399داراي پيوست اجتماعي ميشدند تا با شناسايي تأثيرات اين پروژهها، برنامههاي اقدام جبراني و پيشگيرانه براي كاهش آسيبهاي اجتماعي ناشي از اين اقدامات، تدوين شود، اما بررسي اقدامات صورتگرفته نشان ميدهد در حالت خوشبينانه
ممكن است اين آييننامه براي سال 1401اجرايي شود.
ـ با توجه به وقفه طولاني مدت در اجراي اين حكم از قانون برنامه كه بعد از گذشت چهار سال هنوز مقدمات تدوين آييننامه اجرايي در دستور كار بوده است، بهنظر ميرسد متناسب با منطق ارزيابي ميزان تحقق احكام قانون برنامه، اين حكم تحقق پيدا نكرده است. اين در حالي است كه غلبه تفكرات
غيراجتماعي بر تصميمسازي و تصميمگيري ازجمله مسائل و مشكلاتي است كه فهم واقعي پديدههاي اجتماعي را از ساحت سياستگذاري اجتماعي دور كرده است، تاحدي كه مقام معظم رهبري در سخنراني‌هاي اخير خود مسئولين را به اتخاذ رويكرد اجتماعي در قالب «پيوست عدالت» سفارش ميكند.
ايشان با تأكيد بر اينكه در زمينه عدالت عقب هستيم از مسئولان خواستند «بخشنامهها و مصوبات دولت پيوست عدالت داشته باشد. بهنظر من هر مصوبهاي كه شما تصويب ميكنيد، هر لايحهاي كه در دولت تنظيم ميكنيد، هر بخشنامهاي كه خود شما در دستگاه خودتان صادر ميكنيد، يك پيوست عدالت بايد داشته باشد. بايد مراقب باشيد اين روش، اين كار، اين دستور ضربه به عدالت نزند. طبقات مظلوم را پايمال نكند» سخنراني رهبر معظم انقلاب در تاريخ 1400/6/6در ديدار وزراي دولت سيزدهم.
ـ مفهوم «پيوست عدالت» مورد تأكيد مقام معظم رهبري در ميدان سياستگذاري اجتماعي معنا پيدا ميكند كه بيشترين اثرگذاري بر مديريت مسائل و چالش‌هاي جامعه را داراست. اگر مروري بر مصوبات اين ميدان طي سالهاي اخير داشته باشيم بهوضوح شاهد ضعفهاي سياستي در قوانين و
مقررات نيز هستيم كه نه تنها داراي پيوست اجتماعي نيستند؛ بلكه از دايره عدالت اجتماعي نيز خارج هستند. عدم التفات دستگاه تقنيني و مجري به مقوله پيوست اجتماعي (ارزيابي تأثيرات اجتماعي) عامل بسيار مهم در عدم نتيجه‌بخشي مؤثر و ارزشمند طرحها و عدم دستيابي به اهداف بسياري از قوانين و
مقررات بهحساب ميآيد. برخي طرحهاي مهم برنامه‌هايي هستند كه اگر با پيوست اجتماعي (عدالت) همراه بودند، شايد يا بسياري از آنها به مرحله تصويب و اجرا نميرسيدند و يا با تمهيدات و تعديلات لازم، موجبات جامعه عادلانه، توليد رفاه اجتماعي و رضايت ميشدند تا اينكه به ضد نيات اوليه خود
تبديل شوند و اعتراض، خشونت و ناآرامي را نتيجه دهند.
دلایل تأخیر در اجرای حكم قانون برنامه
همانگونه كه اشاره شد؛ اجراي احكام قانون برنامه ششم توسعه در حوزه امور اجتماعي خاصه موضوع
پيوست اجتماعي، عليرغم تلاشهاي مستمر دستگاه متولي، اما همچنان بسترهاي اجراي جزء « 2»بند
«الف» ماده (80 )قانون برنامه تحقق پيدا نكرده است و گويي فرايندها و رويه‌هاي اداري و برگزاري
جلسات متعدد بر نتايج و نيات تدوين قانون اولويت داشته است، بهطوري كه در سال پاياني قانون برنامه
هنوز اجراي اين حكم با تأخير مواجه است. در ادامه دلايل تأخير در اجراي احكام قانون برنامه ششم
توسعه خاصه جزء « 2»بند «الف» ماده (80 )قانون برنامه با موضوع پيوست اجتماعي بررسي ميشود:
مرور احكام قوانين برنامه توسعه در حوزه امور اجتماعي نشاندهنده عدم تبعيت قوانين برنامه از
يك خط سير واحد و مبتنيبر نظام مسئلهيابي و اولويتبندي مسائل است و همچنين عدم تمركز و
انسجام نظري كافي، عدم صورتبندي شفاف از مسير اقدامات، گرفتار شدن در نوعي فرماليسم
برنامهنويسي و درنهايت عدم توافق بر سر اهداف توسعه در ميان برنامهريزان ازجمله مسائل جدي قوانين
برنامههاي توسعه محسوب ميشود كه اين برنامهها را از تأثيرگذاري مناسب بر وضعيت اقتصادي و
اجتماعي كشور بازداشته است.
عليرغم وجود 12برنامه توسعهاي در قبل و بعد از انقلاب تاكنون نظام ارزيابي و پايش برنامهها يا
انجام نشده و يا ساختار منسجم و دقيق علمي و تخصصي بهخود نگرفته است؛ تاحدي كه مكلئود و
همكاران در كتاب برنامهريزي در ايران ( 1398)اشاره كرده‌اند كه عدم وجود ارزيابي از نتايج برنامهها،
يكي از مهمترين موانع براي آغاز يك برنامه جامع توسعه در ايران بوده است. با وجود اين، بنابر نظر
كارشناسان و گزارشهاي معطوف به ارزيابي ميزان تحقق احكام برنامه، موفقيت چنداني براي تحقق
احكام برنامه نيز گزارش نشده است.
با وجود دلايل متعدد عدم تحقق احكام برنامه از قبيل مسائل مترتب بر طراحي، اجرا و نظارت،
وجود شوکها و تحولات خارج از برنامه، تمايل سياستمداران به عدم محدوديت در هنگام تصميمگيري
براي تخصيص منابع، بايستي افزود؛ مخرج مشترک اين دلايل، عدم تكميل زنجيره چرخه سياستگذاري
و عدم تمايل دولتها به پايبندي در تدوين، اجرا و نظارت و ارزيابي اين برنامههاست كه دولتهاي
مختلف هريك با انجام اقداماتي خارج از برنامه و اتكا به اتخاذ سياست هاي اقتصادي طرح شده توسط
هيئت دولت بهجاي برنامههاي اجتماعي و عدم ارائه برنامه در زمان معمول پنجساله، فرايند تحقق احكام
برنامه را به تعويق و تأويل انداخته اند. اين موضوع باعث شده است كه نه تنها ارادهاي براي ارزيابي ميزان
تحقق احكام برنامهها وجود نداشته باشد؛ بلكه فرصت بازنگري و اصلاح نظام سياستگذاري در رسيدگي
به مسائل و مشكلات اولويت دار جامعه از دست برود. اين در حالي است كه موضوع امور اجتماعي بهعنوان
يكي از مهمترين مظاهر پيشرفت و توسعه ازجمله وظايف تفكيكناپذير حكومتها نه تنها در عصر حاضر،
بلكه از ابتداي شكل گيري دولتها و در راستاي پاسخگويي به نيازهاي انساني و همسو با سياست
عدالتگستري و همچنين تأمين رفاه همگاني مورد توجه بوده است، اما عليرغم وجود و تكرار برخي
احكام اجتماعي در طول برنامههاي مختلف، همچنان مطالعات و واقعيت هاي اجتماعي در جامعه حكايت
از ضعف در اجراي احكام قانون برنامه دارند. درحاليكه اين روزها شاهد پيدايش معضلاتي در جامعه
هستيم كه از آن با عنوان ابرچالشهايي از قبيل فقر، بيكاري و ركود اقتصادي، ظهور و بروز تشديديافته
ناهنجاريها و آسيبهاي اجتماعي و رؤيتپذير شدن جرائم و مفاسد اجتماعي ياد شده است كه به دنبال
عدم توجه نظام حكمراني به واقعيت هاي اجتماعي بروز يافتها ند. به طوريكه اين مسائل در حال حاضر
به مهمترين مخاطره سياسي ـ اجتماعي بدل گشتهاند و تداوم روند كنوني را مخاطرهآميز جلوه ميدهند.
با عنايت به دلايل كلي پيشگفته درخصوص عدم تحقق احكام قانون برنامه در حوزه امور اجتماعي
در ادامه مسائل و موانع تحقق جزء « 2»بند «الف» ماده (80 )قانون برنامه ششم توسعه كه از طريق
مصاحبه با كارشناسان، صاحبنظران و مديران و همچنين مقالات و كتبي كه به نحوي به موانع تحقق
قوانين برنامه به ويژه برنامهه اي حوزه اجتماعي مرتبط ميباشند، احصا گرديده ذكر ميشود:
.1شكل‌گیری و نهادینه شدن ساختار برنامهریزی بخشی در كشور از ابتداي تدوين برنامههاي
توسعه در كشور، زمينه را براي انجام كارهاي فرابخشي دشوار كرده است؛ از آنجايي كه موضوع پيوست
اجتماعي كه ماهيتي چندوجهي دارد و نيازمند هماهنگي و همسويي نگاههاي ذيمدخلان است؛ وجود
ساختار برنامهريزي بخشي و غيرهمنوا، عاملي مؤثر در تأخير و عدم تحقق حكم مربوط به پيوست
اجتماعي در قانون برنامه ششم توسعه است. ازاينرو، ضرورت اتخاذ يك رويكرد اجتماعي فراگير و
ميانرشتهاي در نظام حكمراني احساس ميشود. در اين مسير، سياست اجتماعي بهعنوان مركز ثقل
هماهنگي ميان حوزههاي مختلف تلقي ميشود كه با لحاظ كردن وجوه بينبخشي، نظام تصمي‌مگير را
در اتخاذ تصميمات مهم و حساس ياري ميرساند.
.2مقاومت دستگاههای اجرایی ـ عمرانی: از آنجايي كه لحاظ كردن امر اجتماعي در پروژه هاي
عمراني باعث ميشود كه برخي از اين پروژهها متوقف و يا از اجراي آنها جلوگيري به عمل آيد، عموما
دستگاههاي اجرايي پيشنهاددهنده پروژه هاي عمراني كه كمتر سويه‌هاي اجتماعي را مبناي تصميمگيري
و مداخله خود قرار ميدهند، استقبال مناسبي از به كارگيري چنين دستورالعمل‌هايي ندارند، كما اينكه
در طول دوران تدوين آييننامه بنابر نظر كارشناسان اين حوزه، مقاومت هاي زيادي ازسوي برخي
دستگاه هاي اجرايي وجود داشته است و آن را مانعي در جهت اجراي پروژههاي حوزه خود بهويژه در
وزارت صنعت و وزارت نفت و جهاد كشاورزي، ميدانستند.
.3كماهمیت انگاشتن مسئولیت اجتماعی: يكي از مهمترين مقوله‌هايي كه بهواسطه صنعتي شدن بيشتر
مورد توجه واقع شده است، موضوع مسئوليت اجتماعي شركتها و پروژه هاي عمراني است كه ازجمله مطالبات
به حق جوامع محلي است. بررسيهاي بهعمل آمده از پروژههاي عمراني و شركتهاي مختلف حكايت از
ضعف مسئوليت اجتماعي آنها دارد و گويي متوليان امر توجه لازم و جدي به امر مسئوليت اجتماعي ندارند
و اگر هم مجموعهاي به موضوع مسئوليت اجتماعي ورود كرده است؛ تقريبا آنگونه كه شايسته است مسئوليت
اجتماعي نسبت به جبران خسارات و هزينهها به محله و منطقه را اجابت نكرده است و حداقل اقدامات را در
انجام مسئوليت اجتماعي و افزايش خير عمومي در منطقه داشته اند.
.4تغییر مدیران و نمایندگان دستگاههای اجرایی: ازجمله دلايل تأخير در اجراي اين حكم از
برنامه، طولان يشدن روند تدوين آييننامه بوده است. از آنجايي كه در نظام بوروكراسي كشور دانش تخصصي به صورت شبكه اي و مكتوب در مجموعه كارشناسان سيال نيست و تقريبا موضوعات بر فرد متكي هستند، با تغييرات پيدرپي مديران و كارشناسان، دانش انباشته شدهاي در اين زمينه شكل نمي گيرد و هر فرد صرفا برپايه ديدگاههاي كلي مباحث را پيگيري ميكند. در اين مسير نيز نمايندگان دستگاههاي اجرايي در زمان بررسي آييننامه بهويژه در كميسيون اجتماعي دولت، بارها تغيير كرده كه
اين يكي از دلايل اصلي طولاني شدن تصويب آن در كميسيون اجتماعي دولت بيان شده است.
.5كماهمیت بودن زمان در نظام برنامه ریزی كشور: تأخيرهاي طولاني‌مدت در اتخاذ تصميمات ازجمله نواقص جدي نظام برنامهريزي در كشور محسوب ميشود، اين رويه حتي در مراجع بالاتر يعني
هيئت وزيران نيز باعث اطاله بررسي و تصويب آييننامه اجرايي گرديد؛ به طوري كه از زمان ارسال
پيشنويس آييننامه توسط وزارت كشور به دولت تا زمان تصويب نهايي، تقريبا دو سال زمان سپري
شده است. اين امر خود گواه بر كمتوجهي نظام برنامهريزي و مجري به مسئله «زمان» در نظام حكمراني
اجتماعي است.
.6نوپا بودن موضوع پیوست اجتماعی: جديد و نوپا بودن موضوع پيوست اجتماعي در ايران نيز يكي از دلايل مهم در كمتوجهي نظام حكمراني طي اين سالها به موضوع پيوست اجتماعي است. زيرا تجارب چند دهه اخير نشان ميدهد؛ همچنان موضوع پيوست اجتماعي نه تنها به مطالبهاي اجتماعي در جامعه تبديل نشده، از طرف جامعه دانشگاهي و علمي هم به اندازه كافي و وافي مورد توجه قرار نگرفته است. درواقع لازمه اجراي درست و دقيق اين مهم، تربيت نيروي انساني مورد نياز براي انجام مطالعات پيوست
اجتماعي از طرف مراكز علمي و دانشگاهي است كه متأسفانه عليرغم اهميت آن هنوز مراكز علمي
10مركز پژوهشها مجلس شوراي اسلامي كشور، اقدامات شايستهاي در راستاي تربيت دانشآموختگاني براي اين حوزه در دستور كار رسمي آنها قرار نگرفته است.
.7ضعف نظارت حاكمیتی و مردمی: ازجمله مهمترين دلايل مورد اشاره كارشناسان درخصوص دلايل
عدم تحقق موضوع پيوست اجتماعي در نظام سياستگذاري اجتماعي در ايران، مسئله ضعف نظارت در
سطوح مختلف حاكميتي و جامعهاي است. بنابر نظر مشاركتكنندگان در پژوهش ريشه اجرايي نشدن
برنامهها و دستورالعملها طي سالهاي اخير، يكسويه بودن مسئله نظارت از بالا به پايين نهادهاي
نظارتي موازي و متعدد و كمتوجهي به مشاركت جامعه در امر نظارت است كه در قالب نهادهاي مردمي
ميتوانند با بهرهمندي از رسانهها فرايند مطالبهگري اجتماعي در راستاي اجراي قوانين و مقررات را پي
بگيرند. پيوست اجتماعي بنابر پيامدهايش نيازمند عزم و اراده جدي ازسوي دو طيف حاكميتي با ابزار
نظارتي مجلس شوراي اسلامي و ديگر نهادهاي نظارتي است و طيف مردمي با ابزار نظارتي مطالبهگري
و رصد امور و پيگيري آنها از طريق كنشگري اجتماعي فعال ميتواند در اين عرصه بسيار اثرگذار باشند.
.8تعارض منافع و عدم هماهنگی دستگاههای اجرایی: بهدليل نهادينه شدن ساختار بخشي
برنامهريزي در كشور، بهمرور زمان دستگاههاي اجرايي مختلف، منافعي در راستاي سازمان خود شكل
دادهاند كه شناسايي و از بين بردن آنها بسيار دشوار شده است. وجود اين منافع كه بعضا حاميان
سرسختي نيز دارد مانع از آن ميشود، كه بهآساني تن به شفافيت و عمل به چنين آييننامههايي كه
ماهيت فرابخشي و همچنين گسترش منافع جامعه را در بر دارد، بدهند. ازاينرو؛ موضوع پيوست
اجتماعي كه از يكسو، ماهيتي فرابخشي و چندوجهي را داراست و ازسوي ديگر پاي منافع بسياري از
گروههاي اجتماعي و سياسي در ميان است، ازجمله حوزههاي پُرمناقشهاي است كه نيازمند جديت نظام
حكمراني در اجراي دقيق آن است
جمع‌بندی
نتايج ارزيابي ميزان تحقق جزء « 2» بند «الف» ماده ( 80)قانون برنامه ششم توسعه نشان ميدهد؛
عليرغم تمام تلاشهايي كه دستگاههاي متولي در برگزاري جلسات و تهيه آييننامه اجرايي براي اجراي
پيوست اجتماعي در طرحها و برنامههاي كلان توسعه ملي، منطقهاي و محلي انجام شده است، اما اين
حكم تاكنون در سال آخر قانون برنامه ششم توسعه اجرا نشده و بهنظر ميرسد در حالت خوشبينانه
ممكن است اين آييننامه براي سال 1401يعني پايان قانون برنامه ششم توسعه اجرايي شود. با اين
وصف بايستي افزود؛ هرچند اقداماتي ازسوي دستگاههاي متولي انجام شده است؛ اما اين حكم قانون
برنامه ششم توسعه تحقق پيدا نكرده است. زيرا نيات قانونگذار از تصويب اين حكم در ذيل ماده (80)
قانون برنامه ششم توسعه پيشگيري و كاهش ناهنجاريها و آسيبهاي اجتماعي است؛ اين درحالي است
كه حكم مورد نظر بعد از گذشت بيش از چهار سال همچنان از فرايندها و رويه‌هاي بوروكراسي دولت
خارج نشده است كه بتواند در مسير پيشگيري و كاهش ناهنجاريهاي اجتماعي و كاهش آسيبهاي
اجتماعي قرار بگيرد. ازاينرو؛ پیشنهادهای تقنینی و نظارتی ذيل ارائه ميشود:
ـ با عنايت به دلايل ذكر شده درخصوص عدم تحقق اجراي آييننامه پيوست اجتماعي در طول
برنامه ششم توسعه، پيشنهاد ميشود، با توجه به اينكه اجراي آن نوعي آيندهنگري براي كاهش و مديريت
پيامدهاي منفي اقدامات توسعهاي محسوب ميشود، اين مهم در برنامه هفتم توسعه نيز گنجانده شود
و دامنه آن از صرف طرحها و برنامههاي كلان توسعهاي به سياستها و قوانين نيز گسترش داده شود.
به اين معنا كه پيوست اجتماعي براي طرحهاي توسعهاي ـ عمراني و سياستها و قوانين نهادهاي مجري
و تقنيني الزامي تلقي شود.
ـ قرار گرفتن قانون پيوست اجتماعي در احكام دائمي برنامههاي توسعه نيز ميتواند به نهادينه
شدن اين مهم كمك كرده تا با تغيير دولتها، اين امر مهم مورد غفلت قرار نگيرد.
ـ لحاظ كردن زمانبندي و ضمانت اجرايي لازم براي اجراي اين حكم.
ـ تجارب ديگر كشورها نيز نشان ميدهد، نهادينه شدن انجام ارزيابيهاي اجتماعي سياستها،
برنامه و پروژهها همواره با موانع مختلفي از طرف دستگاههاي اجرايي مواجه بوده و امري زمانبر است.
بنابراين، پيگيري مستمر دستگاههاي نظارتي مانند مجلس شوراي اسلامي، سازمان بازرسي كل كشور و
همچنين ديوان محاسبات براي اجراي آن، بسيار مهم است. همچنان كه رهبر معظم انقلاب نيز مسئولين
را به لحاظ كردن «پيوست عدالت» سفارش كرده است، بايد آموزش و فرهنگسازي براي تبديل پيوست
اجتماعي به مطالبهاي عمومي از طرف نهادها و تشكلهاي اجتماعي، مورد توجه قرار گيرد.
ـ تحقق پيوستنگاري اجتماعي نوعي تضمين براي عادلانه شدن اقدامات توسعه بهويژه در راستاي
منافع گروههاي حاشيهاي و بيصداي جامعه به شمار ميرود، لذا ضرورت اختصاص بودجهاي مستقل
براي انجام اين قبيل مطالعات، بسيار مهم تلقي ميشود. تجربه اجراي پيوستنگاري اجتماعي در برخي
موارد نشان ميدهد بودجه مطالعات ارزيابي تأثيرات اجتماعي در قالب بودجه عمراني در نظر گرفته
ميشود كه بهخاطر تعارض منافع مجري پروژه و نتايج مطالعات ارزيابي اجتماعي، عموما پرداخت هزينه
اين مطالعات با مشكل مواجه شده و مجري نيز خود را موظف به بهكارگيري نتايج مطالعات نميداند.
بنابراين در نظر گرفتن بودجه و ساختاري مجزا براي نهادينه شدن مطالعات پيوستنگاري اجتماعي،
بسيار مهم است.
